El derecho urbanístico y su complejidad administrativa
El urbanismo es, dentro del ordenamiento jurídico español, una de las ramas del derecho administrativo que mayor complejidad normativa presenta. Su regulación se articula en tres niveles superpuestos: el estatal, cuya norma de referencia es el Real Decreto Legislativo 7/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley del Suelo y Rehabilitación Urbana (TRLSRU); el autonómico, que en la Comunidad de Madrid corresponde a la Ley 9/2001, de 17 de julio, del Suelo de la Comunidad de Madrid, y su normativa de desarrollo; y el local, donde los Planes Generales de Ordenación Urbana, los Planes Parciales y las Ordenanzas Municipales específicas de cada ayuntamiento añaden una capa adicional de determinaciones vinculantes.
Esta superposición normativa convierte al urbanismo en un ámbito especialmente proclive a los conflictos con la Administración: los ciudadanos y las empresas han de moverse en un entorno donde la legalidad urbanística de sus actuaciones depende no solo de las normas con rango de ley, sino de los instrumentos de planeamiento —que son actos administrativos de carácter normativo— y de las interpretaciones que los técnicos municipales realizan de esos instrumentos en el ejercicio de sus funciones. La seguridad jurídica en este campo es, por definición, relativa, y el asesoramiento jurídico especializado resulta imprescindible desde las fases más tempranas de cualquier proyecto que implique suelo o edificación.
Tipos de licencias urbanísticas: obra mayor, obra menor, primera ocupación y actividad
El sistema de intervención administrativa en la actividad de edificación y uso del suelo en Madrid se articula principalmente a través de cuatro tipos de licencias, cada una con su propio régimen, documentación exigida y plazos de resolución. La distinción entre ellas no es meramente formal: el incumplimiento de la obligación de obtener la licencia correspondiente constituye el presupuesto de los expedientes sancionadores y de las órdenes de restitución de la legalidad urbanística.
La licencia de obra mayor es preceptiva para toda obra de nueva planta, ampliación, reforma integral o modificación estructural de edificios. Su tramitación requiere la aportación de proyecto técnico visado, dirección facultativa y, en su caso, estudio de seguridad y salud. El plazo máximo de resolución en el Ayuntamiento de Madrid es de tres meses para la licencia de obra mayor, conforme a la Ordenanza de Tramitación de Licencias Urbanísticas, sin perjuicio de las interrupciones por subsanación de deficiencias o solicitudes de informe a otros organismos sectoriales. La licencia de obra menor cubre actuaciones de escasa entidad constructiva —reparaciones, pintado de fachadas, sustitución de carpintería, redistribución de tabiquería no estructural— y su tramitación es simplificada, con resolución en un plazo típico de un mes.
La licencia de primera ocupación (o cedula de habitabilidad en otras comunidades) certifica que el edificio construido al amparo de una licencia de obra mayor se ha ejecutado conforme al proyecto aprobado y es apto para el uso autorizado. Su obtención es requisito imprescindible para la inscripción registral de la obra nueva terminada y para el suministro de los servicios de agua, gas y electricidad en régimen definitivo. Por último, la licencia de actividad —en Madrid articulada a través del Régimen de Comunicación Previa para actividades inocuas y del procedimiento de licencia plena para actividades calificadas— habilita el ejercicio de una actividad económica en un local determinado, verificando su adecuación a las condiciones de uso permitido, accesibilidad, seguridad contra incendios y, en su caso, medioambientales.
Cuándo y cómo se deniega una licencia: causas y silencio administrativo
La denegación expresa de una licencia urbanística puede fundarse en causas de muy diversa índole: disconformidad del uso proyectado con la calificación del suelo establecida en el planeamiento vigente, incumplimiento de los parámetros edificatorios (altura máxima, ocupación, retranqueos, coeficiente de edificabilidad), deficiencias en la documentación técnica aportada, informe desfavorable de un organismo sectorial con competencia concurrente (Comisión de Patrimonio, Comunidad de Madrid en materia de carreteras o medio ambiente, Ministerio de Defensa en zonas de servidumbre aeronáutica), o, en los casos más complejos, disconformidad con los criterios de diseño urbano establecidos en el planeamiento.
Una cuestión de enorme trascendencia práctica es la del silencio administrativo en materia de licencias urbanísticas. El artículo 24 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común (LPAC), establece con carácter general el silencio positivo para los procedimientos iniciados a solicitud del interesado cuando transcurre el plazo máximo sin resolución expresa. Sin embargo, el artículo 11.3 del TRLSRU establece que en ningún caso podrán entenderse adquiridas por silencio administrativo facultades o derechos que contravengan la ordenación territorial o urbanística. Esta previsión, avalada por abundante jurisprudencia del Tribunal Supremo, significa en la práctica que el silencio positivo en materia de licencias urbanísticas es una ficción: si el proyecto contraviene el planeamiento, la licencia obtenida por silencio no es válida y puede ser objeto de revisión de oficio por la Administración. El interesado que pretende actuar al amparo del silencio positivo asume un riesgo muy elevado que solo puede valorarse con un análisis jurídico-técnico previo riguroso.
El recurso de reposición y el recurso contencioso-administrativo: plazos y procedimiento
Frente a la resolución denegatoria de una licencia —o frente a cualquier otro acto administrativo desfavorable en materia urbanística— el ciudadano dispone de las vías de recurso ordinarias del derecho administrativo. El recurso potestativo de reposición ante el mismo órgano que dictó el acto debe interponerse en el plazo de un mes contado desde la notificación de la resolución (artículo 123.1 LPAC). Su presentación interrumpe el plazo para acudir a la vía judicial, pero tiene escasa eficacia práctica en asuntos de cierta complejidad, ya que la misma Administración que denegó difícilmente rectificará su criterio sin una presión argumental nueva.
El recurso contencioso-administrativo ante el Tribunal Superior de Justicia de Madrid (para actos de la Comunidad de Madrid) o ante el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo (para actos del Ayuntamiento de Madrid y otros entes locales) es la vía judicial ordinaria. El plazo para interponer el recurso es de dos meses desde la notificación de la resolución expresa, o de seis meses si el acto se impugna por silencio administrativo negativo (artículo 46 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa). La demanda debe articularse técnicamente, identificando con precisión los preceptos infringidos del planeamiento y de la normativa urbanística aplicable, e incorporando en su caso los informes periciales urbanísticos que sustenten las alegaciones del recurrente.
En los procedimientos contencioso-administrativos de materia urbanística, la pericia técnica del arquitecto o ingeniero que elabora el informe de parte adquiere un peso decisivo. La coordinación entre el abogado y el perito técnico es una de las claves del éxito en esta litigación.
Disciplina urbanística: expedientes sancionadores y órdenes de demolición
La disciplina urbanística es el conjunto de potestades administrativas dirigidas a garantizar el cumplimiento de la legalidad en el ámbito del suelo y la edificación. Sus dos manifestaciones principales son el expediente sancionador y la orden de restitución de la legalidad urbanística —que puede culminar en una orden de demolición o derribo de lo ilegalmente construido—.
El expediente sancionador se inicia cuando la Administración detecta una infracción urbanística: ejecución de obras sin licencia o contraviniendo sus condiciones, usos del suelo no autorizados, parcelaciones ilegales, o incumplimiento de los deberes de conservación de edificios. Las infracciones se clasifican en muy graves, graves y leves, con multas que en la Comunidad de Madrid pueden alcanzar cifras muy elevadas para las infracciones que afectan a suelo no urbanizable de especial protección o que suponen la destrucción de valores paisajísticos o patrimoniales catalogados. La tramitación del expediente debe respetar escrupulosamente el principio de contradicción y el derecho a la defensa del interesado, con un trámite de audiencia previo a la resolución sancionadora.
La orden de demolición presenta la mayor gravedad para el particular, ya que implica la destrucción física de lo construido. En la Comunidad de Madrid, el artículo 195 de la Ley del Suelo autonómica establece un plazo de prescripción de cuatro años para la restauración de la legalidad urbanística en suelo urbano, transcurrido el cual la Administración no puede ya ordenar la demolición, aunque la edificación quede en situación de fuera de ordenación. Este plazo no se aplica, sin embargo, a las construcciones en suelo no urbanizable de especial protección, donde la acción restauratoria es imprescriptible.
Responsabilidad patrimonial de la Administración en materia urbanística
Cuando la actuación de la Administración en materia urbanística causa un daño patrimonial al ciudadano, el ordenamiento jurídico le reconoce el derecho a ser indemnizado a través de la acción de responsabilidad patrimonial. El fundamento constitucional de esta institución se encuentra en el artículo 106.2 de la Constitución Española, y su régimen general se contiene en los artículos 32 y siguientes de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público.
En el ámbito urbanístico, los supuestos de responsabilidad patrimonial más frecuentes son: la revocación o anulación judicial de una licencia concedida, que deja sin cobertura jurídica obras ya ejecutadas o actividades en curso; la aprobación de un plan urbanístico que vincula el suelo a un uso que impide o restringe su aprovechamiento, generando una privación singular del contenido del derecho de propiedad; la tardanza excesiva en la tramitación de una licencia que provoca perjuicios concretos y acreditables; y los daños causados por la ejecución forzosa de órdenes de demolición cuando se acredita que el particular actuó de buena fe al amparo de una apariencia de legalidad.
El plazo para reclamar la responsabilidad patrimonial es de un año desde que se produce el hecho o el acto causante del daño, o desde la firmeza de la sentencia que declare la ilegalidad del acto administrativo. La reclamación debe presentarse ante la propia Administración responsable y, en caso de desestimación o silencio, puede impugnarse ante la jurisdicción contencioso-administrativa.
El asesoramiento a entes locales: una perspectiva jurídica desde dentro
Además de la defensa de ciudadanos y empresas frente a la Administración, el despacho ha prestado asesoramiento jurídico urbanístico a entes locales de la Comunidad de Madrid, lo que proporciona una perspectiva singular: conocer cómo piensa y actúa la Administración desde dentro —sus limitaciones procedimentales, sus criterios interpretativos, sus márgenes de discrecionalidad— es una ventaja competitiva indiscutible cuando se trata de rebatir sus actos ante los tribunales o de negociar con ella en un procedimiento de licencia o de responsabilidad patrimonial.
Esta doble perspectiva —la del abogado que ha defendido intereses públicos y la del que litiga para proteger intereses privados frente a la Administración— es uno de los valores diferenciales del asesoramiento urbanístico que ofrecemos. Si usted se enfrenta a una denegación de licencia, a un expediente sancionador o a una orden de demolición, o si contempla adquirir un suelo cuya situación urbanística no está completamente clara, le invitamos a consultar su caso con carácter previo a cualquier decisión que pueda resultar irreversible.